Gemeinsame Position BAGFW, EFAS, BAG IDA und BAG Arbeit zur geplanten Instrumentenreform im SGB II, insbesondere zu öffentlich geförderter Beschäftigung

Die Bundesregierung plant, im Jahr 2011 die arbeitsmarktpolitischen Instrumente des
SGB II neu auszurichten und hat wichtige ihrer Anliegen dazu bereits im Koalitionsvertrag
festgeschrieben. Ein wesentliches Ziel der Reform der arbeitsmarktpolitischen
Instrumente soll sein, den Ermessensspielraum für die Ausgestaltung der
Arbeitsmarktinstrumente vor Ort zu erhöhen, um die Integrationschancen der Menschen
entsprechend der örtlichen Bedingungen zu verbessern. Arbeitsmarktinstrumente
sollen effektiver und effizienter eingesetzt werden.
Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, die Katholische Bundesarbeitsgemeinschaft
Integration durch Arbeit (IDA) im Deutschen Caritasverband, der Fachverband
für Arbeit und soziale Integration e.V. (EFAS) im Diakonischen Werk der
EKD sowie die BAG Arbeit greifen mit dem vorliegenden Positionspapier dieses und
weitere Grundanliegen für eine Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente auf
und verdeutlichen die aus ihrer Sicht notwendigen Ansatzpunkte, um die öffentlich
geförderte Beschäftigung fortzuentwickeln.
1. Die Integrationsstrategie
Situation
Die bisherigen arbeitsmarktpolitischen Instrumente sind sehr stark maßnahmenorientiert,
d.h. die Fördervoraussetzungen der einzelnen Instrumente sind sowohl
bezüglich der Gruppen, für die die Instrumente vorgesehen sind, als auch bezüglich
der Anwendungsdauer und -art detailliert geregelt. Auch bei der Gestaltung
der Maßnahme, z. B. bzgl. des Umfangs von Qualifizierungsanteilen oder sozialpädagogischer
Begleitung, gibt es wenig Spielraum. In der Praxis zeigt sich, dass
die „starren“ Instrumente oftmals für die vielfältigen und unterschiedlichen Unterstützungsbedarfe
zur Eingliederung in Arbeit nicht passgenau sind.
Auf die individuellen Bedürfnisse einzelner Leistungsempfänger kann daher vor
Ort kaum eingegangen werden. Wie aus der Praxis der unterzeichnenden Verbände
immer wieder gemeldet wird, kann das zur Folge haben, dass die Teilnehmer
nach Beendigung der Maßnahme oft frustriert sind, weil sich ihre
Chancen auf eine Vermittlung in Arbeit kaum verbessert haben. Die individuellen
Problemlagen bestehen oftmals nach wie vor.
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Bewertung
Um die Arbeitsmarktförderung zu verbessern, ist es dringend notwendig, die Förderung
individueller und zielorientierter auszugestalten.
Lösungsvorschlag
Mit der vorliegenden Positionierung benennen die Verbände ein Kernanliegen für
die anstehende Instrumentenreform im SGB II: Die Förderung von Langzeitarbeitslosen
sollte konsequent an einer Integrationsstrategie entlang der individuellen
Situation und der daraus abgeleiteten Zielausrichtung gestaltet werden. Die
Eingliederungsstrategie muss daran ausgerichtet werden, was für den jeweiligen
Menschen in seiner konkreten Situation angebracht ist. Hierbei können längerfristige
Angebote sinnvoll sein. Die Eingliederungsstrategie wird dann nicht danach
bestimmt, ob die Person bestimmte Voraussetzungen erfüllt, sondern die Maßnahme
wird danach ausgewählt, ob damit ein individuelles Ziel erreicht werden
kann. Um insbesondere die Förderung von Langzeitarbeitslosen mit sehr schlechten
Vermittlungsaussichten in der Praxis möglich zu machen, muss auch das bisherige
Finanzierungssystem geändert werden. Hier erscheint ist es dringend
notwendig die passiven Leistungen, die bei einer öffentlich geförderten Beschäftigung
eingespart werden, zur Finanzierung der Förderung heranzuziehen, also einen
Transfer der passiven Mittel in den Eingliederungstitel zuzulassen.
2. Die Rolle der öffentlich geförderten Beschäftigung
Situation
Die Instrumente der öffentlich geförderten Beschäftigung, v.a. die Arbeitsgelegenheiten
unterliegen detaillierten und bundesweit gültigen Regelungen. Diese
sind zum Teil gesetzlich, überwiegend aber in den Weisungen der Bundesagentur
für Arbeit niedergelegt. Im Zuge der SGB II-Organisationsreform, die zum
1.1.2011 in Kraft getreten ist, werden diese für alle Jobcenter verbindlich.1 Für
Zusatzjobs gelten insbesondere als Fördervoraussetzungen die Nachrangigkeit,
das öffentliche Interesse, die Zusätzlichkeit der Arbeiten, das Kriterium der Wettbewerbsneutralität
und die arbeitsmarktpolitische Zweckmäßigkeit. Arbeitsgelegenheiten
in der Entgeltvariante unterliegen der Nachrangigkeit und sind ebenso
wettbewerbsneutral wie arbeitsmarktpolitisch zweckmäßig auszugestalten. Zu jedem
einzelnen dieser Kriterien gibt es zusätzliche Umsetzungsvorgaben.
Bewertung
Die detaillierten Regelungen führen einzeln, v.a. aber in ihrem Zusammenwirken,
zu erheblichen Umsetzungsproblemen in der Praxis der öffentlich geförderten Beschäftigung.
Eine gute Förderung von Arbeitslosen wird durch die engen Vorgaben
behindert. So führt zum Beispiel eine enge Auslegung der Zusätzlichkeit bei
den Zusatzjobs dazu, dass es häufig nicht gelingt, sinnvolle Tätigkeiten zu ermög-
1 Zum Teil wird vertreten, dass die die Weisungen der BA für ARGE-Geschäftsführer, die bei der
Kommune angestellt sind, bis zum 31.12.2010 nicht verbindlich waren, sondern lediglich Handlungsempfehlungen.
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lichen2. Am besten entscheiden die regionalen Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsakteure
in einem gemeinsamen Verständigungsverfahren über die Tätigkeitsfelder
aller arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen.
Darüber hinaus sollte der Zielkonflikt bei den Zusatzjobs aufgelöst werden: Sie
sollen Arbeitslose mit Vermittlungshemmnissen schrittweise wieder an den Arbeitsmarkt
heranführen. Die Integration in ein reguläres Arbeitsverhältnis ist nicht
das unmittelbare Ziel der Zusatzjobs. Ihr arbeitsmarktpolitischer Erfolg wird jedoch
an einer möglichst hohen Integrationsquote in den allgemeinen Arbeitsmarkt
gemessen. Hier sollte die Zielmessung der Zielsetzung und Zielgruppe des Instruments
angepasst werden: Nicht die unmittelbare Arbeitsmarktintegration kann
Gradmesser für die Effektivität der Arbeitsgelegenheit in Mehraufwandsvariante
sein, sondern Integrationsfortschritte (im Hinblick auf beispielsweise psychische
und soziale Stabilisierung, Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit).
Der Bundesrechnungshof hat in einem aktuellen Prüfbericht3 darauf hingewiesen,
dass es in der Praxis sehr schwierig abzugrenzen sei, welche Arbeiten zusätzlich
und welche Pflichtaufgaben sind. Die Umsetzung der Kriterien der Zusätzlichkeit,
des öffentlichen Interesses und der Wirtschaftsneutralität hat sich als äußerst
verwaltungsaufwändig herausgestellt, ohne dass der Praxis eine rechtssichere
und stringente Umsetzung gelungen sei.
Auch bei Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante führen die Vorgaben der Arbeitshilfen
zu einem engen Anwendungsbereich. Sie können derzeit marktnah
ausgestaltet werden, ohne aber den Markt beeinflussen zu dürfen.
Die heute geltenden detaillierten zentralen Vorgaben für alle Instrumente der öffentlich
geförderten Beschäftigung behindern eine dezentrale Umsetzung der Fördermaßnahmen
und deren Anpassung an die lokalen Bedingungen des
Arbeitsmarktes. Zwar wird von der Bundesagentur für Arbeit empfohlen, die Fördermaßnahmen
im lokalen Konsens der Arbeitsmarktakteure abzustimmen. Allerdings
wird das Ergebnis eines lokalen Konsenses selbst unter Beteiligung aller
relevanten Gruppen nicht zwangsläufig von den überörtlichen Prüfstellen anerkannt,
sondern droht nach den Erfahrungen der Praxis auch in Zukunft immer
wieder und überraschend infrage gestellt zu werden.
Lösungsvorschlag
Mit der Instrumentenreform werden die Voraussetzungen für einen dezentralen
Verantwortungsrahmen zur Umsetzung der öffentlich geförderten Beschäftigung
2 Exemplarische Beispiele: Die Instandhaltung von Möbeln in sozialen Einrichtungen wird auf Möbel
in Puppenstuben reduziert. In Senioreneinrichtungen ist spontanes Mundabwischen verboten, genauso
wie das Wegwischen von Kaffeeflecken, weil es sich um Regelaufgaben des Pflege/
Reinigungspersonals handelt. Bei den Berliner Tafeln dürfen Arbeitslose nicht bei der
Speisenorganisierung/-Vergabe helfen, weil dies Satzungszwecke sind, und damit Regelaufgaben des
Vereins, der wiederum aber auf ehrenamtliche Helfer zurückgreift. In Hessen hat die Innenrevision
einer ARGE zwar den Einsatz von Arbeitslosen in Arbeitsgelegenheiten nicht gänzlich bei den Tafelprojekten
verboten, aber verlangt, dass die Tätigkeit der Arbeitslosen auf die Begrüßung der Ankommenden
beschränkt bleibt.
3 Mitteilung an den Vorstand der Bundesagentur für Arbeit über die Prüfung der Arbeitsgelegenheiten
und Leistungen zur Beschäftigungsförderung (§§ 16 d und 16 e SGB II) vom 12.8.2010
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geschaffen. Vor Ort kann am besten entschieden werden, welche Zielgruppen in
die öffentlich geförderte Beschäftigung einbezogen werden sollen, wie die Angebote
ausgestaltet werden müssen und wie die Förderung in Einklang mit den Interessen
der lokalen Arbeitgeber und Arbeitnehmer gebracht werden können.
Auf bundesgesetzlicher Ebene soll die Steuerung im Wesentlichen über Ziele erfolgen,
die mit der öffentlich geförderten Beschäftigung erreicht werden sollen.
Durch eine gesetzliche Verankerung der Ziele soll sich der Gesetzgeber klar zu
den Aufgaben der öffentlich geförderten Beschäftigung bekennen.
Den örtlichen Arbeitsmarktakteuren bleibt überlassen zu entscheiden, wie sie die
gesetzlichen Ziele priorisieren und mit welchen Angeboten der öffentlich geförderten
Beschäftigung sie diese Ziele umsetzen. Das Gesetz bietet nur einen offen
gehaltenen Orientierungsrahmen ohne einengende Voraussetzungen. In den
Handlungsanweisungen der BA wird auf weitere Fördervoraussetzungen verzichtet.
Im Positionspapier „Mehr Teilhabe durch Arbeit. Mit klaren Rahmenbedingungen
einen sozialen Arbeitsmarkt schaffen“ haben die o.g. Verbände bereits die Ziele
genannt, die öffentlich geförderte Beschäftigung erfüllen kann:
Brückenfunktion/Übergangsarbeitsmarkt: Öffentlich geförderte Beschäftigung
soll dazu dienen, die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen zu erhalten bzw.
wieder herzustellen, ihre Qualifikationen zu erhalten oder zu verbessern und
Langzeitarbeitslose hiermit wieder in den allgemeinen Arbeitsmarkt einzugliedern.
Integrationsfunktion: Zum andern soll mit öffentlich geförderter Beschäftigung
auch ein sozialer Aspekt verfolgt werden, da Menschen mit besonders schweren
Vermittlungshemmnissen die Teilhabe am Arbeitsleben ermöglicht werden kann.
Strukturelle Funktion/Marktersatzfunktion: Schließlich spielen bei den Chancen
der Integration in Arbeit in bestimmten Regionen auch strukturelle Faktoren,
wie z.B. eine besonders hohe Arbeitslosigkeit eine Rolle. Hier kann öffentlich geförderte
Beschäftigung ein wichtiger Bestandteil der lokalen Arbeitsmarktpolitik
sein.
Im Zuge der Instrumentenreform müssen diese Ziele in das Sozialgesetzbuch II aufgenommen
werden. Das bedeutet zugleich, dass eine derzeit zentrale inhaltliche
Steuerung der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in eine weitgehend eigenverantwortliche,
dezentrale Aufgabenwahrnehmung auf örtlicher Ebene überführt wird, die
lediglich einer Steuerung über Zielvereinbarungen unterliegt. Diese Zielvereinbarungen
zwischen Bund und Ländern bzw. ausführenden und aufsichtsführenden Stellen
müssen die gesetzlich geregelten Eingliederungsziele aufgreifen. So sollte z. B. über
eine Zielvereinbarung sichergestellt werden, dass eine bestimmte Anzahl von Maßnahmen
des Rahmenförderinstruments „öffentlich geförderte Beschäftigung“ den individuellen
Zielen der Stabilisierung der Beschäftigungsfähigkeit dient.
Es wird zugleich gesetzlich geregelt, dass in dem örtlichen Beirat nach § 18 d SGB II
im lokalen Einvernehmen unter Beteiligung der relevanten Arbeitsmarktakteure (insbesondere
freie Träger, Gewerkschaften, Wirtschaft und Kammern) entschieden
wird, in welchen Tätigkeitsfeldern, in welchem Umfang und in welcher Art Angebote
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der öffentlich geförderten Beschäftigung geschaffen werden. Eine Vielzahl unterschiedlicher
Angebote, darunter sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsangebote
wie auch Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung, marktnahe
und gemeinwohlorientierte Tätigkeitsfelder, Vollzeitbeschäftigungen und stundenweise
Angebote können hierbei zum Einsatz kommen. Für langzeitarbeitslose Menschen
mit multiplen Vermittlungshemmnissen wären mit einem Lohnkostenzuschuss längerfristige
Angebote der öffentlich geförderten Beschäftigung zu schaffen.
Auf Basis dieses lokal geschaffenen Rahmens muss eine individuelle Förderung
durch die persönlichen AnsprechpartnerInnen bzw. das Fallmanagement ansetzen.
Berlin, 24.01.2011

http://www.fes.de/wiso/pdf/aq/2011/080611/BAGFW_Stellungnahme_Instrumentenreform.pdf